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福利制度 社会福利 低保制度 平均低保标准 城市低保 目标定位 城市居民 平均补差额 体制化维持 制度惰性 福利替代率 中国 生计性维持 福利国家 反福利依赖对策 资产建设 城镇低保 社会工作 最低生活保障